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      生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是我國生態(tài)文明體制改革的一項重要制度創(chuàng)設(shè)。從2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》到2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度經(jīng)歷了從試點試行到全面推廣的發(fā)展歷程；《民法典》第1235條為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了實體法依據(jù)；《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）從總體要求和目標(biāo)、任務(wù)分工、工作程序、保障機制等方面對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實施的重點內(nèi)容作出規(guī)定。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》對“統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償”作出重要決策部署。經(jīng)過十余年的實踐發(fā)展，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革基于政策和法治協(xié)同推進，階段性目標(biāo)已基本完成。

      當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作進入縱深發(fā)展的關(guān)鍵階段，既應(yīng)關(guān)注損害賠償制度自身的健全完善，還應(yīng)注重制度實施的系統(tǒng)性、科學(xué)性和規(guī)范性，促進與相關(guān)制度和機制的協(xié)同配合。2025年1月，生態(tài)環(huán)境部等12家單位聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《意見》），在2020年《關(guān)于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》的基礎(chǔ)上作出了補充和完善。《意見》依循問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向原則，根據(jù)改革目標(biāo)任務(wù)的具體需要，使生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)容更加科學(xué)和精細(xì)，對深入推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革、保障國家生態(tài)安全具有重大意義。

      依循問題導(dǎo)向原則，明確案件分類標(biāo)準(zhǔn)

      在生態(tài)環(huán)境損害賠償實踐中，案件劃分和判定原則、辦案要求不明確，標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一等現(xiàn)實等問題困擾著地方實踐?！兑庖姟坊貞?yīng)實踐關(guān)切，就如何認(rèn)定《管理規(guī)定》中的“顯著輕微案件”和“重大案件”作出詳細(xì)規(guī)定，明確了“簡單案件”的辦案要求，通過細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)案件的科學(xué)分類、分級處理。

      首先，將損害數(shù)額極小或者生態(tài)環(huán)境損害行為未造成明顯影響作為“顯著輕微案件”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。損害數(shù)額極小的判定，交由各省級賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)根據(jù)本地區(qū)本領(lǐng)域的實際情況規(guī)定，便于因地制宜、分類施策。針對如何判定未造成明顯影響，《意見》結(jié)合不同生態(tài)環(huán)境要素的特點，通過分類列舉的方式明確了綜合評判時需要考慮關(guān)鍵因素?！兑庖姟愤€規(guī)定了顯著輕微案件應(yīng)當(dāng)啟動索賠的例外情形，體現(xiàn)出對重點生態(tài)功能區(qū)的剛性保護和對多次違法賠償義務(wù)人的嚴(yán)格追責(zé)，兼顧制度剛性與實踐彈性。

      其次，明確“簡單案件”中認(rèn)定“損害事實簡單”“責(zé)任認(rèn)定無爭議”“損害較小”的具體標(biāo)準(zhǔn)和情形。針對簡單案件，可以通過專家評估或由相關(guān)行政機關(guān)通過與案件相關(guān)的法律文書、監(jiān)測報告等資料綜合作出認(rèn)定，通過程序簡化實現(xiàn)責(zé)任的快速認(rèn)定，從而提高辦案效率、降低行政成本。其中，“損害較小”的數(shù)額上限可由省級賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展情況適當(dāng)調(diào)整。此外，《意見》還指出可以通過類案參考、典型案例評析等方式統(tǒng)一綜合認(rèn)定尺度。

      再次，《意見》明確了《管理規(guī)定》中規(guī)定的“重大案件”的范圍，明確了五類屬于“重大案件”的具體情形，這對建立健全重大案件信息報告機制和重大案件督辦機制具有重要意義。

這些精細(xì)的制度設(shè)計，有利于進一步實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的分級分類管理，避免“一刀切”式的無差別索賠，提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的規(guī)范性和可操作性：對于顯著輕微案件的劃定，可避免行政資源的浪費；通過簡化簡單案件的辦理和評估流程，可提升辦案效率并推動類案辦理和辦案標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，有利于集中資源和力量高效處理重大案件，推進重大案件辦理督辦。

      細(xì)化程序內(nèi)容，健全制度保障機制

      《意見》聚焦程序細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、流程簡化等多個維度，從案件線索篩查、損害調(diào)查、鑒定評估等方面為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的有效實施提供保障。

在案件線索篩查方面，《意見》鼓勵賠償權(quán)利人結(jié)合本地區(qū)工作實際，加密線索篩查頻次、加大線索篩查力度，同時還強調(diào)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部門的牽頭指導(dǎo)作用，統(tǒng)籌推進本區(qū)域線索篩查整體工作，要求定期匯總分析線索篩查情況和有關(guān)工作進展，并做好信息共享。這些規(guī)定對于提高線索篩查工作的規(guī)范性具有重要意義。

      在損害調(diào)查方面，《意見》注重技術(shù)賦能，要求充分運用技術(shù)手段，引入物量平衡等分析方法以強化調(diào)查客觀性，并在《管理規(guī)定》的基礎(chǔ)上進一步明確了調(diào)查內(nèi)容，包括“違法行為發(fā)生頻次、持續(xù)時間、影響范圍、造成的實際損害”。同時，還明確了勘驗筆錄或詢問筆錄、調(diào)查報告、行政處理決定、檢測或監(jiān)測報告、鑒定意見或鑒定評估報告、生效法律文書的證明效力，規(guī)定可以組建聯(lián)合調(diào)查組開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查。

      在鑒定評估方面，《意見》充分考慮生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估環(huán)節(jié)多、耗時久、周期長等特點，明確“開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的時間不計入辦案期限”。針對技術(shù)薄弱、實施難度大等現(xiàn)實困難，《意見》要求國家建立健全統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，制定發(fā)布相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和專項技術(shù)規(guī)范等，鼓勵各地制定專項工作指南、生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效果評估方法等，為提高鑒定評估的效率和科學(xué)性、促進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實施提供保障?！兑庖姟愤€規(guī)定了鑒定評估報告的具體內(nèi)容，要求鑒定評估報告應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)環(huán)境損害是否可以修復(fù)，對于部分可以修復(fù)的則應(yīng)當(dāng)明確可以修復(fù)的區(qū)域范圍和要求。針對簡單案件的鑒定評估，《意見》規(guī)定可以簡化流程，減少冗余的繁瑣環(huán)節(jié)，同時還細(xì)化了鑒定評估專家的選取辦法和具體要求。

      強化部門聯(lián)動，優(yōu)化多重協(xié)同機制

      生態(tài)環(huán)境損害賠償制度涉及多個主管部門，內(nèi)在地要求部門之間相互配合、有效協(xié)同?！兑庖姟坟瀼厣鷳B(tài)環(huán)境保護的系統(tǒng)整體觀，進一步強化了部門間協(xié)調(diào)，有利于構(gòu)建多維協(xié)同、多元追責(zé)、深度聯(lián)動的治理體系。

      首先，注重與行政執(zhí)法的銜接。為了實現(xiàn)損害賠償與行政執(zhí)法聯(lián)絡(luò)常態(tài)化、信息共享、移交暢通、調(diào)查聯(lián)動，《意見》要求建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償與行政執(zhí)法銜接機制，明確了銜接的具體內(nèi)容，并特別強調(diào)了一些關(guān)鍵工作環(huán)節(jié)的銜接。特別是在在索賠啟動方面，《意見》明確通過行政執(zhí)法、訴訟等已實現(xiàn)修復(fù)的案件可不啟動索賠，避免重復(fù)追責(zé)，也對線索篩查的統(tǒng)籌推進和信息共享提出了更高要求。

      其次，強化賠償磋商與司法程序的銜接機制?！兑庖姟访鞔_了“磋商不成”的具體情形，規(guī)定司法確認(rèn)未通過后應(yīng)當(dāng)重新磋商一次，未果則及時起訴，避免“久磋不決、久拖不決”。同時，要求繼續(xù)加強與環(huán)境公益訴訟的銜接，兩者互相支持、相互補充，共同為生態(tài)環(huán)境修復(fù)提供保障。《意見》還要求人民法院將不履行或者不完全履行義務(wù)的賠償義務(wù)人列入失信被執(zhí)行人名單，以強化協(xié)議的約束力和執(zhí)行力，為賠償協(xié)議的執(zhí)行提供司法保障。

      再次，深化與人民檢察院的協(xié)同聯(lián)動?！兑庖姟返南嚓P(guān)規(guī)定有利于推動人民檢察院的全過程參與和監(jiān)督，增強生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實施的公正性、公開性和規(guī)范性，這主要體現(xiàn)為四個方面。一是建立反饋機制，對人民檢察院移送的線索決定不啟動的，應(yīng)當(dāng)向移送線索的人民檢察院及時反饋；二是在啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查后，可以同時告知有管轄權(quán)的人民法院和人民檢察院；三是人民檢察院可以對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟提供法律支持；四是在磋商、訴訟、修復(fù)、申請強制執(zhí)行等環(huán)節(jié)，可以邀請人民檢察院履行參與、支持起訴、監(jiān)督等職能或權(quán)利，實現(xiàn)與人民檢察院的密切配合。

此外，從聯(lián)合發(fā)文的部門看，新版《意見》新增“國家疾控局”，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護與公共衛(wèi)生管理和公眾健康保護的目標(biāo)協(xié)同，這有利于生態(tài)環(huán)境與公眾健康保護的協(xié)同推進。

細(xì)化修復(fù)方式，確保及時有效修復(fù)

      推動受損的生態(tài)環(huán)境得到及時修復(fù)，是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)在要求。為此，《意見》聚焦生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的統(tǒng)籌指導(dǎo)和效果評估，細(xì)化了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的具體要求。

      一方面，《意見》將生態(tài)環(huán)境損害分為可以修復(fù)和無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)兩種情形。對于可以修復(fù)的生態(tài)環(huán)境損害，要求在修復(fù)時注重體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價值；對于無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)的生態(tài)環(huán)境損害，則豐富了責(zé)任履行的方式和情形，鼓勵開展替代修復(fù)以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)功能等量恢復(fù)。在選擇替代修復(fù)項目時，應(yīng)將生態(tài)修復(fù)與民生改善相結(jié)合，以實現(xiàn)環(huán)境效益與社會效益的有機結(jié)合。同時，《意見》還鼓勵因地制宜建設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)基地，探索政策協(xié)同機制，提高生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)綜合效應(yīng)。

      另一方面，注重生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果評估?！兑庖姟穼⑸鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)效果評估作為必要內(nèi)容納入賠償協(xié)議，要求修復(fù)完成后由賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)組織效果評估，強調(diào)了修復(fù)效果評估的必要性；若修復(fù)效果未達到修復(fù)方案確定的修復(fù)目標(biāo)，賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)開展修復(fù)。此外，還增加了可以不組織開展修復(fù)效果評估的具體情形，使制度設(shè)計更為嚴(yán)謹(jǐn)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)對推動人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化具有重要意義。《意見》的實施，將進一步促進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法治化、專業(yè)化、規(guī)范化，使生態(tài)環(huán)境損害賠償制度內(nèi)容更加科學(xué)和精細(xì)，其制度價值得到更為充分的體現(xiàn)，在生態(tài)文明法治建設(shè)中發(fā)揮更加重要的作用。

（作者：于文軒，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院副院長、生態(tài)與資源法治研究中心主任，教授、博士生導(dǎo)師；孫昭宇，中國人民公安大學(xué)法學(xué)院講師）